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大国之忧:中国的粮食问题(中 )

2004-10-14 14:08:06

 

 

    内容摘要:粮食问题在中国政府决策中占有重要位置,也是一个社会各界广泛关注的问题。计划经济体制时期,中国曾经发生了导致大量死亡的严重饥荒。改革以来,中国尽管在一个人口超过非洲和拉丁美洲的国家养活了自己的人民,但是,始终没有走出粮食问题的困扰。粮食生产的“多了砍,少了赶”,粮食流通的低效率和体制改革的曲折反复,以及对粮食国际贸易认识的偏差等,使得中国在粮食问题上付出了极大的努力。本文对诸如此类的问题进行了分析,并在作者长期研究的基础上提出了若干政策建议。

    作者:李成贵,1966年9月生,中国社会科学院农村发展研究所研究员。)

    二、粮改的弯路

    在我国,粮食流通领域的问题丝毫不比生产领域的问题少。如何使粮食从生产者手中高效率地流转到消费者手中,是一个至今没有完全解决的问题。其中,最为关键的问题就是在粮食流通中如何处理政府与市场的关系。政府应该如何或者在何种程度上干预粮食市场,政府的作用应在哪一方面,为了提高效率又该如何运用市场机制,竞争的市场机制又会带来什么样的负面效应等等,所有这些问题都是粮食流通的中心问题。但是,正是在这些问题上,我国长期以来都没有处理好,付出了沉重的代价。

    1、从统购统销到双轨制。1953年起,我国开始对粮食实行统购统销制度,即在农村实行征购,在城市实行定量配给。这一制度对提取农业资源(征收暗税)、维持城市低工资、推动国家工业化发挥了历史性的作用。但是,随着农村改革的启动和推进,以垄断和排斥市场为内核的统购统销,越来越不能适应家庭经营基础上的农业和农村经济发展。农村改革的逻辑展开,决定了统购统销不得不退出历史舞台。

    1985年1月1日,中共中央、国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定,用合同定购制度代替统购统派制度,实行大部分农产品价格放开,由市场调节;粮棉油等重要农产品继续由国家定价,实行合同定购。定购的粮食国家确定“倒三七”比例计价;国家仍按原统购价敞开收购,以保护农民利益。另有一部分农产品如茶叶、生猪等实行国家指导价。以这一文件的发布为标志,农产品购销体制进入了“双轨制”时期。

    粮食购销“双轨制”,原意是政府通过带有一定强制性的手段直接控制部分粮食购销,以稳定粮食供给;另一部分粮食购销由市场机制调节(图1.2)。其特点是,(1)粮食购销方面,政府的强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存;(2)在粮食经营上,政府流通主渠道与非政府的多渠道流通组织并存。

    图1.2 中国粮食流通示意图(1985-98)注:(1)虚线上方为国家控制部分 (2)用粮企业也可通过收购点代理收购

    双轨制的实行,标志着中国农业改革从生产领域拓展到了流通领域,从而牵涉到的各种利益关系和不确定性也更为纷繁复杂,以致十几年来双轨制的运行经历了曲折反复的历程,没能径情直遂地达到政府的改革初衷。特别是受宏观经济体制改革的阶段性趋向和粮情具体变化的影响,政府对计划和市场两种手段的倚重程度不尽相同。所以,尽管总的趋势是市场机制逐渐得到强化,但某些年份和时段,计划的成份却占了上风。比如,取消统购的当年,原计划实行合同订购,但由于这一年粮食供求形势紧张,粮食收购的保证度下降,只好悄悄回归到近似于统购的状态。

    双轨制运行中,由于绝大多数年份里市场价高于定购价和议购价,所以使得过去的暗税变得显形化了。以1995年为例,该年政府征收粮食4620万吨,购买议价粮4630万吨。征购粮的粮价平均为市场自由价格的60%,而议购粮的粮价为市场自由价格的90%。这些差价的存在等于向粮食生产者征收了407亿元的暗税。

    2、购销同价。1985年后的几年,政府只是取消了粮食统购,而未相应地取消粮食统销。于是,出现了两个倒挂:一个是粮食统销量大于定购量,另一个是粮食统销价低于定购价。而倒挂只能由通常所说的“议转平”来解决,即数量差额由议价粮转为平价粮来弥补,价格上的差额则由财政补贴。这使得财政对粮食的补贴金额越来越大,统计资料显示,1986—1991年国家财政用于粮、棉、油价格补贴总额高达1363亿元,约为同期财政农业支出的80%。

    在财政负担日趋严重的情况下,从1988年开始,一些地区尝试实施了“减购”(减少合同定购数量)、“压销”(压缩评价粮销售数量)、“提价”(既提高合同定购价,也提高统销价)、“放开”(放开市场经营主体)的粮食购销联动改革。1991年5月广东、海南率先实行了“购销同价”的改革试验,拉开了全国购销同价改革的序幕。及至1992年4月1日,政府决定在全国范围内推行这一改革,从而结束了长期维持的购销价格倒挂的局面,减轻了政府财政补贴的负担(据统计,1992年实行粮食和食油购销同价,当年财政补贴就下降了16%),标志着我国的粮食流通体制进入了一个新的阶段。

    3、保量放价:尝试与夭折。1992年邓小平南巡讲话之后,市场化改革的题旨和意识被进一步强化,改革事业得到了加速推进。在这种特定时期和场景中,计划成份较浓的粮食购销体制,成了改革的重点对象之一。各地在实行购销同价的此基础上,很快又通过省区分散决策方式取消国家定价收购,放开粮食市场经营。到1993年10月中旬,已有95%左右的县市宣布放开粮食经营和价格。面对这种形势,国务院在10月18~21日召开的全国农村工作会议之后,下发了《关于加快粮食流通体制改革的通知》,“粮食流通体制改革要把握时机,在国家宏观调控下放开价格,放开经营,增强粮食企业活力,减轻国家财政负担,进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进”。粮价改革按“统一政策、分散决策、分类指导,逐步推进”的原则,争取在二三年内全部放开。具体做法就是从1994年起,政府的粮食收购,全部实行“保量放价”,即保留定购数量、收购价格随行就市的制度。稍后的中共十四届三中全会,也明确提出了“逐步全面放开粮食经营”的思路。

    这是粮食购销改革迈出的实质性步伐,照这个方向下去,似乎粮食市场调节机制确立已指日可待了。然而刚到年底,一些地方粮价暴涨,中央认为这样的粮食形势有可能危及大局,立即选择了行政干预的办法,加强粮食合同定购,确定要由国家控制贸易粮的70%~80%,同时限定粮食销价,清理整顿粮食批发企业并关闭市场以恢复粮食的垄断经营。

    1994年夏粮上市后,“保量放价”政策被束之高阁,没有得到实施,一些原有做法又被启用。1994年6月,政府将四种粮食(小麦、稻谷、玉米、大豆)的综合平均定购价格从每50公斤36元提高到52元,提价幅度为44.4%,与当时综合平均的市场价格相比高出5元左右。政府要求以此价格向农民收购9000吨粮食,其中的5000万吨按照过去“统购”的办法,以任务形式落实到农户,明确规定是必须确保完成的“政府定购任务”。在完成这些“政府定购任务”之前,农户不得向国有粮食企业以外的其他任何粮食经营单位(包括加工企业和个人)出卖自己的粮食,以保证政府掌握70~80%的粮源,增强平抑粮食价格、稳定市场的宏观调控能力。这个时候,“保量放价”就正式转换成“提价定购”了。

    4、“三项政策、一项改革”。1998年,面对粮食流通中存在的一系列问题,比如:(1)粮食储备增加过快,销售下降,补贴和各种费用大幅增加;(2)国有粮食企业体制不顺、亏损严重,粮食贷款和补贴资金管理漏洞层出不穷,违法乱纪行为普遍存在。这些问题的不断累积,使得国家财政已无力支撑原有粮食体制的运转。1996年,国有粮食企业当年新增亏损挂帐为197亿元,1997年新增挂帐猛增至480亿元,1998年一季度就新增了270亿元,增势迅猛。据审计部门披露,到1998年3月底,粮食收购贷款余额5431亿元,而粮食库存只有3291亿元,亏损挂帐和挤占挪用加起来是2140亿元。(3)粮价持续低迷,农民种粮收益低微,甚至收入绝对下降。我国实行了新一轮的粮食流通体制改革,也即通常所称的“三项政策,一项改革”,即保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策,和加快国有粮食企业自身改革。

    “三项政策,一项改革”方案本身应该说具有明显的针对性和逻辑性:在粮食连年丰收、粮价下跌的情况下按保护价敞开收购农民余粮,无疑是对农民利益的保护;在国有粮食企业亏损日趋严重的情况下,实行顺价销售,无疑可以减少亏损乃至产生利润;在粮食收购资金被时常挤占挪用的情况下,实行封闭运行,又无疑可以堵塞漏洞;最后,加快国有粮食企业自身改革,目的是要从体制深处解决问题,无疑更是必要的。所以,改革者用心良苦。

    但是,问题在于,在实行按保护价敞开收购农民余粮政策的同时,国家还颁布了新的《粮食收购条例》,要求国有粮食部门严格控制一级粮食收购市场,即国家按保护价敞开收购农民余粮的同时,不允许私商和其他主体从事粮食收购活动,从而使得粮食收购带有了垄断的色彩,这成了聚讼纷纭的焦点,甚至引起了许多非议。

    那么,如何认识粮食收购的垄断性呢?通常,只有在粮食短缺或发生危机时才采取的政策,比如1953年我国实行统购统销时的情况就是如此,其目的主要是要掌握粮源(而不是出于减轻财政负担的考虑)。1998年粮食全面过剩,仓储爆满的情况下,反而也要实行统购,这的确是一种逆向操作;何况在市场化改革场景和进程中,却重新实施了国家垄断收购,加大了国家对粮食市场的控制,私商不能进入市场从事粮食贸易,无疑削弱了市场调节的力量,使得原本是向市场经济体制过渡的“双轨制”在某种程度上发生了向计划经济体制的复归,这不能不说是市场化改革过程中某种程度上的倒退。

    5、近乎全面市场化的改革。“三项政策,一项改革”实施以后,就像不少人预料的那样,在运行中遇到了一些难题,远远超出了设计政策时的预想。面对粮改中出现的问题,我国政府就一直在不断地调整完善原来的粮改方案,比如:(1)放松了对粮食收购准入的限制。(2)一部分劣质粮退出了保护价收购范围。(3)改进了粮食财政补贴办法。(4)扩大了粮食风险基金规模。(5)国家加大了投资,新建了不少粮库。(6)新组建了中国储备粮管理总公司,对中央储备粮实行垂直管理。到了2001年,原来的制度微调终于引发了带有实质性的改革,其基本内容就是在销区放开取消农民的粮食定购任务、放开市场、放开粮价、放开经营。当年年初国务院决定浙江率先进行粮食流通体制的市场化改革,到了7月国务院公布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》,确定了“放开销区,保护产区,省长负责,加强调控”的粮改思路,将所放开的销区范围进一步拓展到包括浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京、天津等在内的8个省区。《意见》还明确了深化改革的总体目标是:“在国家宏观调控下,充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用,完善粮食价格形成机制,稳定粮食生产能力,建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系,逐步建立适应社会主义市场经济发展要求和我国国情的粮食流通体制。”这一情况说明,粮食流通体制改革重新回到了市场化改革的轨道。2002、2003年粮食流通体制改革在分散决策、逐步推进的原则下,进一步向市场体制迈进,全国大多数地区的大多数粮食品种实际上已经基本上放开了购销和价格。所以,到了2004年6月,国务院颁发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发[2004]17号),实际上是对几年了粮食市场化改革的收尾和最终确认。在2004年的《意见》中,终于明确提出要在全国范围放开粮食收购和价格,建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系,并要求转换企业经营机制,加快推进国有粮食购销企业改革。这意味着,经过多年的曲折和反复,粮食流通体制改革终于走上了正途。当然,2004年粮改中对粮食市场主体进入设置了不少条件,引起了一些争议,但此次粮改仍是20多年最彻底和市场化取向最明确的一次改革,是近乎全面的市场化改革。(未完待续)

 


 
 
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